Riktig konklusjon fra Sivilombudet om kommunens adgang til å unnlate oppfølging av ulovligheter?

I en uttalelse 10. desember 2025 tar Sivilombudet for seg forståelsen av plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd. Bestemmelsen regulerer kommunens adgang til å avstå fra å forfølge overtredelser av «mindre betydning». 
‍

Sivilombudet konkluderer med at kommunene i en del tilfeller kan benytte denne bestemmelsen for å avslutte en ulovlighetssak uten å fastslå om det foreligger en overtredelse eller ikke. Uttalelsen kan få stor betydning for kommunenes ulovlighetsoppfølging, men er etter vårt syn for lettvint. Den tar ikke tilstrekkelig hensyn til den virkningen en beslutning om unnlatt oppfølging har for de berørte, og til bygningsmyndighetenes ansvar for å påse at plan- og bygningsloven overholdes i kommunen. Etter vår oppfatning mangler uttalelsen forankring i rettskildene på dette punktet.
‍

Uttalelsen har kort forklart sin bakgrunn i at Sivilombudet gjennom klager er blitt kjent med at mange kommuner har store restanser av ulovlighetssaker. Ombudet har også undersøkt restansesituasjonen og saksbehandlingstiden i enkelte kommuner. Sivilombudet viser i uttalelsen til at:  

Klagene ombudet mottar, tyder imidlertid på at få avsatte ressurser til ulovlighetsoppfølgning er en utbredt utfordring blant landets kommuner. Oppfølgingen av ulovlighetssaker kan være svært ressurs- og tidkrevende for kommunene. Dette gjelder både når en skal fastslå om det foreligger en ulovlighet og den påfølgende prosessen med å følge opp ulovligheten.
‍

Sivilombudet anser at restansesituasjonen i kommunene gjør det viktig å avklare kommunenes handlingsrom til å «avslutte saker» etter plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd. Bestemmelsen slår fast at: «Er overtredelsen av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten. Beslutning om dette er ikke enkeltvedtak.» Ombudet har av eget tiltak tatt opp forståelsen av bestemmelsen med Kommunal- og distriksdepartementet.  

Det er tre problemstillinger som drøftes i uttalelsen:  ‍

1. ‍Kommunens adgang til å beslutte å ikke forfølge et tiltak av «mindre betydning» uten først å ta stilling til om tiltaket innebærer en overtredelse. ‍
2. Om et ulovlig tiltak kan anses å være av «mindre betydning», også i de tilfeller der det ville kreves dispensasjon for at tiltaket skulle være lovlig. ‍
3. Kommunens adgang til å avstå fra videre forfølging når en ulovlighet er delvis rettet og kommunen mener at den gjenstående delen av ulovligheten er av «mindre betydning».

Det er Sivilombudets vurderinger og konklusjon om det første punktet vi stiller spørsmål ved, og ser nærmere på her. Vi vil kort bemerke at uttalelsen viser til at Kommunal- og distriktsdepartementet klart har konkludert med at bestemmelsen innebærer at kommunen «først [må] ta stilling til om det foreligger et forhold i strid med plan- og bygningslovgivningen, før kommunen kan treffe en beslutning om å unnlate oppfølging etter plan- og bygningsloven § 32-1 andre ledd.»

Sivilombudet mener at selv om loven sier at det er «overtredelser» som kan unnlates fulgt opp, kan bruken av ordet «overtredelser» ikke innebære et «absolutt krav» om at kommunen må konkludere om at det foreligger en overtredelse. Uttalelsen gjør ikke noe forsøk på å forklare hvilken nyanse en forsøker å trekke opp med bruken av begrepet «absolutt krav». Skulle en her forsøke seg på en naturlig språklig forståelse av begrepet ville det kanskje være naturlig å si at hovedregelen er en plikt til å konkludere, men at det gjelder unntak. Sivilombudet går ikke nærmere inn på dette. Det må etter Sivilombudets syn være tilstrekkelig at kommunen har et forsvarlig beslutningsgrunnlag for å si at det aktuelle forholdet uansett vil være «av mindre betydning».  

Sivilombudet argumenterer generelt for sitt syn ut fra at pbl. § 32-1 andre ledd er vedtatt nettopp av hensyn til kommunenes arbeidsmengde, og viser blant annet til at det i forarbeidene er sagt at «det ikke er realistisk at enhver overtredelse ut over de bagatellmessige, forfølges uten at kommunen kan foreta en prioritering», jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) side 173. Den konkrete problemstillingen må etter ombudets syn vurderes i lys av dette, og det synes også til dels å bli lagt vekt på at det ikke er spesifikt sagt i forarbeidene at kommunen må ta stilling til om det foreligger en ulovlighet, før den kan unnlates fulgt opp.  

Dette blir etter vår oppfatning å rygge inn i problemstillingen, på en måte som gjør at ombudet tilsynelatende mister blikket på det systemet kapittel 32 i plan- og bygningsloven utgjør. Ombudet legger etter vår vurdering for stor vekt på forenkling av hensyn til kommunenes arbeidsmengde og restansesituasjon, og for liten vekt på lovgivers forventning om at kommunen skal påse at plan- og bygningsloven overholdes. I tillegg har kommunens konklusjon om hvorvidt det foreligger en overtredelse eller ikke, også en side mot tiltakshavers og eventuelle innmelderes behov for avklaring.  

Vi vil påpeke at bestemmelsene i pbl. kapittel 32 handler om oppfølging av overtredelser av plan- og bygningslovgivningen. Det er her altså faktiske overtredelser som skal følges opp. Det at det ikke er sagt spesifikt i forarbeidene at kommunen må ta stilling til om det foreligger en overtredelse før det tas stilling til om den er av mindre betydning, kan etter vårt syn ikke tas til inntekt for at en slik vurdering ikke er nødvendig. Snarere tvert imot. Det er vel heller grunnleggende forutsatt at man først må vurdere om det foreligger en ulovlighet, og at det er unødvendig å si dette eksplisitt i forarbeidene. Konstateringen av en overtredelse er etter lovens system selve inngangen til bruk av kapittelets bestemmelser. Både forarbeidene til dagens lov og forarbeidene til bestemmelsene i 1985-loven, viser gjennomgående til at det kan unnlates oppfølging av enkelte mindre overtredelser.

Sivilombudet viser for øvrig til at man ikke kan se at denne problemstillingen er drøftet i juridisk teori. Dette kommer i forlengelsen av henvisningen til at KDD har vist til et avsnitt i Odd Jarl Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett, del II. Byggesaksbehandling, håndhevelse og sanksjoner, nederst på side 624, som Sivilombudet anser at først og fremst handler om skyldspørsmålet. En kan nok lese litteraturen ulikt, men etter vårt syn er Pedersen m.fl. tydelige at de forutsetter en vurdering av lovligheten, når de på neste side skriver:  

3.2.2.2 Vilkårene for å unnlate forfølgelse
Vilkårene for at bygningsmyndighetene kan gi påtaleunnlatelse, er for det første at det er konstatert et ulovlig forhold etter plan- og bygningslovgivningen. Dessuten må overtredelsen være av mindre betydning. (vår utheving)

Her fastslås det helt tydelig at det først skal tas stilling til om det foreligger en overtredelse, på samme måte som det KDD har lagt til grunn, og som vi er enige i.  

Vi vil ellers bemerke at Sivilombudet er utydelig i sin uttalelse, med hensyn til hva kommunene egentlig skal foreta seg. Det sies blant annet i avsnitt 31:

Slik ombudet ser det vil nytten av å avklare om det foreligger en overtredelse, kunne være begrenset dersom kommunen uansett vil unnlate å følge den opp med hjemmel i pbl. § 32-1 andre ledd fordi den er av «mindre betydning». Kommunen kan likevel oppfordre tiltakshaveren til å rydde opp i de eventuelle ulovlige forholdene på eiendommen. (vår utheving)

Vi stusser på denne siste setningen. Dersom kommunen ikke har tatt stilling til om det foreligger en ulovlighet, hva er det da den skal “oppfordre” tiltakshaver om å rydde opp i, og hva er i så fall det rettslige grunnlaget for å «oppfordre» til opprydding? Det blir underlig å gi en slik oppfordring dersom man ikke er sikker på om det foreligger en faktisk overtredelse som man unnlater oppfølging av. Tiltakshaver har ingen incentiver til å «rydde opp» i noe som kan være lovlig, og en slik oppfordring vil nok være vanskelig å forstå rekkevidden av for den alminnelige borger.  

Dette leder oss videre til noe helt sentralt med både ulovlighetsoppfølging og det å unnlate oppfølging – nemlig å avklare de faktiske forholdene. Ulovlighetsoppfølging er det viktigste virkemiddelet for kommunen for å sikre at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen. Dette handler ikke bare om å få rettet opp i ulovligheter, men også å synliggjøre hva som er ulovlig og ikke, som vil ha en opplærende, oppdragende og forebyggende effekt. Det er først når kommunen tar stilling til hva som er ulovligheter, at dette oppnås fullt ut.  

Et annet sentralt poeng er at unnlatt oppfølging skal være en avslutning av saken, og gi den ansvarlige, varsler/innmelder og andre, en begrunnet vurdering av resultatet. Sivilombudet avgrenser innledningsvis i uttalelsen mot tilfeller der den ansvarlige ønsker en avklaring. Vi stiller spørsmål ved relevansen av et slik ønske, ved kommunens anvendelse av § 32-1 andre ledd. Andre ledd må selvsagt ses i lys av første ledd som etablerer en plikt for kommunen til å drive ulovlighetsoppfølging.

Det at Sivilombudet legger så liten vekt på hensynet til å få en avklaring av om en står overfor en overtredelse eller ikke, og så stor vekt på hensynet til kommunens ressurser til å avstå fra å følge opp saken, finner vi svært interessant. Vi er usikre på om Sivilombudet har gjort en vurdering av hvilke forvaltningsrettslige utfordringer dette setter både kommunen og den ansvarlige i, ved senere behov for avklaringer. Særlig for den ansvarliges rettsetterfølgere kan manglende avklaring av om en står overfor en overtredelse eller ikke, være problematisk. Sivilombudets uttalelse, som klart strider mot ordlyden og lovens system, åpner opp for en praksis som skaper ytterligere utfordringer og uklarheter knyttet til håndhevelsen av loven.

Generelt ligger mye av styrken til Sivilombudet i det å gjøre gode systembetraktninger, og gi avklaringer på kompliserte rettslige spørsmål. I denne uttalelsen mener vi det svikter i systembetraktningene, og at konklusjonen må være feil.